开启我国地名管理的新时代

——写在新《地名管理条例》颁布之时

刘连安

地名与人类文明相伴而生。从地理学角度来说，地名属于基础地理信息，人们参与经济社会活动都需要用地名指示地理方位。从语言学角度来说，地名属于专有名词，每个地名都有对应的读音、文字书写形式和含义。地名中体现着人们对美好生活的期盼，沉积着生产生活的印记，记录着自然地理特征和人文风貌。原《地名管理条例》1986年颁布以来，时间过去了30多年，祖国大地旧貌换新颜，人民群众生活水平大幅提高。在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，党和国家对地名工作提出了更高要求，人民群众对地名服务有了新期待。为顺应时代要求，进一步做好我国地名管理工作，日前国务院公布了新修订的《地名管理条例》（以下简称《条例》）。这是我国加强和创新社会治理工作中的一件大事，对进一步优化地名环境，便利群众生产生活，更好地传承保护地名文化具有里程碑式的重要意义。

《条例》具有很多与时俱进的新特点，以下几个方面内容值得我们高度关注。

一是提升了对地名管理的定位。地名是领土主权的象征。国家对某一地域的管辖首先体现在按照自己的意志进行命名并推广使用。比如，我国对一些岛礁的命名，就宣示着国家主权。另一方面，地名与人民生活息息相关，尤其是行政区划、住宅区等地名，群众日常频繁使用，社会关注度高。因此，地名管理工作具有很强的政治性、政策性。《条例》第四条明确规定：“地名管理应当坚持和加强党的领导。”“地名管理应当有利于维护国家主权和民族团结，有利于弘扬社会主义核心价值观，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于传承发展中华优秀文化。”这充分体现了加强地名管理的重要意义。《条例》对地名管理工作的准确定位符合时代要求，对于进一步做好地名工作影响深远。

二是对地名管理的范围进行了明确。地名类型繁多。大至自然地理实体，小到街路巷。《条例》对地名管理的对象进行了清晰界定。第三条列出了8类纳入管理范围的地名类型：自然地理实体名称；行政区划名称；村民委员会、居民委员会所在地名称；城市公园、自然保护地名称；街路巷名称；具有重要地理方位意义的住宅区、楼宇名称；具有重要地理方位意义的交通运输、水利、电力、通信、气象等设施名称；具有重要地理方位意义的其他地理实体名称。其中的城市公园、自然保护地名称是以前未明确纳入，根据管理需要纳入的地名类型，而对住宅区、楼宇名称等则限定“具有重要地理方位意义的”，明确了政府进行地名管理的边界。

三是进一步理顺了地名管理体制。由于地名类型繁多，数量庞大，地名管理工作涉及自然资源、住房和城乡建设、交通运输等众多部门，需要根据新时代加强国家治理体系和治理能力建设的要求，进一步理顺地名管理体制，实现科学、高效、协调管理。《条例》规定：国务院民政部门负责全国地名工作的统一监督管理。国务院外交、公安、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、文化和旅游、市场监管、林业草原、语言文字工作、新闻出版等其他有关部门，在各自职责范围内负责相关的地名管理工作。对在地名管理工作中各部门如何相互协调、配合，《条例》也做出了安排。例如，地名命名、更名后，批准机关要在规定时间内按权限报送备案，由地名行政主管部门公告；国务院民政部门统一建立国家地名信息库，公布标准地名等信息。这些规定有利于规范地名审批，有利于加快地名信息的传播，有利于提供更好的地名公共服务，有利于倡导全社会规范使用标准地名，符合我国新发展阶段对地名管理工作的要求。

四是管理程序更加规范，也更加科学、民主。《条例》对地名命名、更名的程序进行了规定，明确机关、企业事业单位、基层群众性自治组织等申请地名命名、更名应当提交申请书，申请书应当包括命名、更名的方案及理由，地理实体的位置、规模、性质等基本情况及其他材料。《条例》规定：“行政区划的命名、更名，应当按照《行政区划管理条例》的规定，提交风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众等意见报告。其他地名的命名、更名，应当综合考虑社会影响、专业性、技术性以及与群众生活的密切程度等因素，组织开展综合评估、专家论证、征求意见并提交相关报告。”这些规定确保能广泛听取社会各界的意见，也使地名命名、更名过程成为汇聚智慧、凝聚共识的过程。这样的方式将对防止地名命名、更名中的“任性”发挥重要作用。

五是强调对优秀传统地名文化的保护。优秀传统地名文化属于民族文化遗产。传承和弘扬中华优秀传统地名文化是全社会的共同责任。在地名命名、更名过程中，人们的社会价值、文化取向等思想观念自然会融入地名中，因此优秀传统地名蕴藏了宝贵、丰富的文化内涵。例如，我国有很多带有“宁”字的地名，表达出期盼安宁的美好愿望。宁波、宁国、咸宁、丰宁、抚宁，都是这样的地名。由于地名具有较好的稳定性、继承性，很多在社会其他领域已经难觅踪迹的社会观念、地理特征、语言习惯沉淀在地名中，让今天的人们还能了解到历史上多彩的自然、文化现象，这使老地名成为人类文明的记忆。例如，青岛一名让我们知道此地曾经植被茂密绿树成荫，鹤壁一名告诉我们曾有鹤生活在此地。由于具备上述特征，地名的文化意义受到世界各国的重视。2007年第九届联合国地名标准化大会暨第二十四次联合国地名专家组会议确定，地名属于非物质文化遗产，适用《保护非物质文化遗产公约》。我国作为世界文明古国，拥有丰富的地名文化遗产。在城镇化过程中，应当大力保护、弘扬优秀传统地名文化，赓续文化传统。《条例》的第四章对如何做好地名文化公益宣传，研究、传承地名文化进行了较为详细的规定。要求：“县级以上人民政府应当加强地名文化遗产保护，并将符合条件的地名文化遗产依法列入非物质文化遗产保护范围。”另外，《条例》第十条规定：“具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，一般不得更名。”这些措施有利于优秀传统地名文化的保护，有利于传承发展中华优秀文化。

六是强化了监督保障措施，确保《条例》各项规定的有效落实。《条例》第五章在加强对地名管理工作的监督方面进行了比较详细的规定。例如，第三十条规定：县级以上人民政府地名行政主管部门和其他有关部门对地名管理工作进行监督检查时，有权采取下列措施：询问有关当事人，调查与地名管理有关的情况；查阅、复制有关资料；对涉嫌存在地名违法行为的场所实施现场检查；检查与涉嫌地名违法行为有关的物品；法律、行政法规规定的其他措施。《条例》第六章对违反相关规定的法律责任进行了明确。例如，第三十四条规定：“县级以上地方人民政府地名批准机关违反本条例规定进行地名命名、更名的，由其上一级行政机关责令改正，对该批准机关负有责任的领导人员和其他直接责任人员依法给予处分。”这些规定为确保《条例》的落实提供了有力保障。

《条例》中的新规定、新措施还有很多，都是顺应时代发展特点，广泛听取社会各界意见，在多年地名工作实践经验的基础上总结凝练而成的。我们相信，《条例》的修订出台将有力提升我国地名管理工作水平，为服务经济社会发展发挥重要作用。

（作者为民政部地名研究所副所长、研究员）

 

地名管理中要高度重视地名文化遗产的保护传承

贺云翱

地名属于人类重要的文化创造成果，具有独特的历史、科学、景观、文化、经济、军事、政治、社会、文学、情感等价值。为此，地名及地名文化遗产管理同样具有广泛的社会现实及未来意义。

近日，国务院公布了新修订的《地名管理条例》（以下简称《条例》），这是我国在法治化轨道上进一步加强和规范地名管理的重要举措。《条例》中有多处内容涉及地名文化保护，强调地名管理本身就含有“传承发展中华优秀文化”的作用。同时，在《条例》中专设有地名文化保护一章（第四章），要求“加强地名文化遗产保护，并将符合条件的地名文化遗产依法列入非物质文化遗产保护范围”。对《条例》相关规定有如下理解：

第一，地名是重要的文化遗产，是中华优秀传统文化的重要载体和见证。中华文化及中华文明是世界上重要的、连续发展的文化与文明共同体，创造和传承了大量有丰富文化内涵的地名，如夏王朝建立期间发生的重要史事大禹与天下诸侯集会的“禹会村”地名迄今保存，由此带来极有价值的考古发现；3000多年前商代甲骨文中所载的不少地名至今仍然在使用；全国千年以上的老地名分布在无数的城乡聚落、山川湖海等不同地域，展现着中华民族在不同时代对生存空间的开发、认知和创造。这些老地名中包含着极其丰厚的文化内涵，堪称中华文明的宝库，是当代传承优秀文化、增强文化自信、建设文化强国的重要资源。2013年12月，中央城镇化工作会议提出，要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉。《条例》第一条、第二条、第四条、第五条的相关规定都体现了地名管理在传承中华优秀文化及文化保护上的重要性。在第三条所列八类地名中，几乎每一类都包含有丰富的传统文化，也可以说，离开地名文化，我国今天的地名科学管理系统和地理辨识系统难以成立，中华优秀传统文化也不复完整。因此，地名管理已经成为保护传承弘扬中华优秀传统文化、服务国家治理现代化的重要工作。

第二，《条例》对如何做好地名文化遗产的保护传承作出了多方面的安排。一是在《条例》第四条中规定“地名应当保持相对稳定。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定对地名进行命名、更名”，即地名管理中要坚持保护、传承地名文化，不能擅自更名而导致优秀文化资源的损失。二是《条例》第五条规定“地名的命名、更名、使用、文化保护应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，反映当地地理、历史和文化特征，尊重当地群众意愿，方便生产生活”，即地名命名中，应优先考虑传承、使用当地历史及文化资源，随意起“洋名”的现象必须予以禁止。三是《条例》第十条规定“具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名，一般不得更名”，这更加明确要求对地名文化遗产实行严格保护。

第三，地名文化遗产作为我国文化遗产的重要类型，应该得到国家有关法律法规的保护。《条例》第四章第二十三条至二十七条专门就“地名文化保护”作出规定。值得注意的是，2007年8月，第九届联合国地名标准化会议的4号决议就以“地名作为非物质文化遗产”为主题，认定地名具有非物质文化遗产性质，号召全球各国地名管理机构努力将地名纳入非遗保护对象，也建议负责非物质文化遗产保护的有关方面接纳这些非遗类地名遗产。我国有的城市已经将老地名纳入非遗保护对象，如2007年11月，南京市公布第一批非物质文化遗产保护名录时，其中就包含了“南京老地名”；2008年，南京市人民代表大会常务委员会审议通过的《南京市地名管理条例》中也决定把“极具历史文化价值的地名，由市地名委员会组织评审，经公示后形成非物质文化遗产地名保护名录，报市人民政府批准公布”。南京市的做法受到广大市民的高度赞誉，也得到了民政部的充分肯定和联合国地名组织的关注。2018年，笔者在全国两会期间，提交了关于将地名纳入非物质文化遗产保护体系的有关提案，国家有关部门对提案中相关建议给予了积极回复。从《条例》相关内容看，“将符合条件的地名文化遗产依法列入非物质文化遗产保护范围”已成为国家行政法规的要求，此项工作必将得到全国各地地名行政主管部门及文化和旅游行政主管部门的高度重视与安排。

同时，我们还必须认识到，地名文化遗产作为一种具备多方面价值的文化遗产，不仅仅属于非物质文化遗产，实际同样具备物质文化遗产和历史文化景观的特征，因为任何一个地名文化遗产都与特定的人文或自然地理实体直接相关联，包含着深厚多样的综合文化内涵。为此，《条例》第二十五条提出“制定保护名录”的工作具有特别重要的意义，必将使地名文化遗产与工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产等一样，成为保护、传承、弘扬中华优秀文化的重要资源和领域，让地名文化遗产在服务城乡经济社会发展、人民日常生活、文化旅游和国际交流交往等需要的同时，充分发挥传承发展中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的重要作用。

总之，《条例》的修订出台，标志着我国地名管理及优秀地名文化的保护、传承、弘扬事业已进入一个新的历史时期，我国地名管理工作将不断取得新的成就，地名文化遗产及保护名录也会在展现中华民族经验智慧和独特创造、推动文化自信和文化繁荣上发挥积极作用。

（作者为全国政协委员，南京大学文化与自然遗产研究所所长、历史学院教授）

 

规范地名管理是社会治理现代化的重要举措

竹立家

规范地名管理是我国推进国家和社会治理现代化的基本要求。改革开放以来，随着我国经济社会的飞速发展和城市化进程的加快，新的道路、桥梁、广场、景区等基础设施和文化设施，新的城市社区、住宅区等市民生活区大量涌现，使我国社会的现代化程度大幅提升，人民群众的生活质量得到根本改善。但在现代化进程中，由于一些地方地名管理不规范、不标准、不适宜、不精准，造成命名混乱、混淆、重复、怪异、崇洋等不良现象。这种状况不仅给现代社会商务往来、人际往来带来麻烦和困难，而且也对信息化、数字化时代的现代社会治理和公共服务造成严重影响。因此，规范地名管理对新发展阶段进一步完善社会治理和公共服务体系具有重要意义。

随着《地名管理条例》修订出台和地名管理的规范化、标准化、科学化程度进一步提升，不仅使新发展阶段进程中新设施、新建筑物、新社区等的命名有法可依、有据可循，而且对推进国家和社会治理现代化，坚持人民至上，全面提升社会的公共服务效益具有积极的意义。中国城镇化进程的快速推进，决定了中国在现代化过程中地名命名工作庞大而繁杂，适应现代化要求，进一步完善全国统一的命名规则和标准具有极大的必要性和紧迫性。特别是我国社会治理已经进入网络化和数据化时代，规范地名管理能够极大地提升社会治理和公共服务的科学化、法治化、精准化、现代化水平。

从以往的经验和教训来看，由于一些地方和部门在地名命名时随意性较大，产生了一些不规范地名，地理标记不是很清楚，给政府管理、公共服务和群众生活造成一定不便。例如，由于一些地名混淆、相似、相近等原因，火警、治安事件、纠纷事故等突发危机的处理，可能会造成跑错了路，找错了地方，导致危机处理滞缓，影响政府治理效能；一些具有历史文化内涵的地名没有得到有效保护，在城市建设中逐渐消失，不利于传承弘扬中华优秀传统文化，延续历史文脉；还有就是一些大、洋、怪名称，会对文化认同、社区认同产生不良影响。好的社会治理需要培养民众对民族文化和社区文化的认同感，有了认同感，社会才有凝聚力，社区才有活力。

因此，在新发展阶段，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，推进地名管理工作规范化、标准化、科学化，在命名中体现中国特色和民族文化特色，更好地为经济社会发展服务，满足人民群众对社会治理和公共服务的需要就具有特别重要的意义。新修订的《地名管理条例》明确了地名管理应当有利于推进国家治理体系和治理能力现代化、有利于传承发展中华优秀传统文化，完善了地名命名更名原则和程序，强化了地名文化保护，将为进一步规范地名管理提供法治保障，有利于更好地发挥地名在服务国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。

（作者为中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授）

 

开启地名管理新征程 谱写地名文化新篇章

——《地名管理条例》修订出台的里程碑意义

华林甫

最近修订出台的《地名管理条例》（以下简称《条例》），对于在地名管理工作中贯彻落实党中央、国务院决策部署具有重大意义。

1986年颁布的《条例》至今已有30余年，在多年来地名管理工作中发挥了重要作用，但随着经济社会的迅速发展，已经越来越不适应新时代地名管理的需要，因此修订势在必行。与原《条例》仅有十三条、不分章相比，新修订的《条例》增加到四十四条、分为七章，细化了条文，增加了地名文化保护、监督检查、法律责任等内容，在明确各级人民政府和地名行政主管部门管理权限的同时，对于地名管理工作协调机制、地名命名更名申报程序、地名使用规范、地名文化保护以及违反条例的处罚措施等也都作出了清晰规定。在新《条例》中，地名管理权限、审批、使用、监督、罚则一应俱全，浑然一体，体现了系统性、完整性和权威性。

地名管理是国家行政管理的重要组成部分，涉及面广，不仅关乎人们日常生活，更关系到国家主权、社会治理。习近平总书记在2021年7月1日庆祝中国共产党成立100周年大会上发表重要讲话指出：“以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导。办好中国的事情，关键在党。”新《条例》第四条规定：“地名管理应当坚持和加强党的领导。”同时，也作出明确要求：“地名管理应当有利于维护国家主权和民族团结，有利于弘扬社会主义核心价值观，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于传承发展中华优秀文化。”这四个“有利于”把地名命名、更名、使用、文化保护及其相关管理活动所发挥的作用提升到了新的高度，具有重要意义。

中华民族拥有5000多年历史演进中形成的灿烂文明，文化传承绵延不绝。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中指出：“中华优秀传统文化是中华民族的突出优势，是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的根基，必须结合新的时代条件传承和弘扬好。”传统文化是软实力，而地名是传统文化的载体之一，属于“文化自信”的重要方面，一个地名承载着一方的历史记忆，一个地名“照亮”着游子回家的路。中国共产党在百年奋斗历程中，不断推进马克思主义中国化，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，建设社会主义精神文明，发展社会主义先进文化，推动社会主义文化大发展大繁荣。整部新《条例》突出了地名文化保护，不仅在第一条明确“为了加强和规范地名管理，适应经济社会发展、人民生活和国际交往的需要，传承发展中华优秀文化，制定本条例”，而且专设“地名文化保护”一章，列出五条，其他各章中还有多条涉及地名文化，彰显了地名文化的重要性，也为地名文化保护指明了正确方向。

地名是载体，文化是灵魂，地名文化是中华儿女共同的文化瑰宝。地名文化是地名在历史发展过程中形成、积淀下来的文化遗产的总和，不仅是现存的，也包括历史上曾经拥有而未留传下来的地名所蕴含的文化价值。地名文化分类多样：从层次来看，有全国层面的“中华”“中国”“九州”“神州”，有跨地域的“中原”“江南”“塞北”“东海”“西域”，有省级的“畿辅”“三晋”“八闽”“夷洲”，省级以下和市县内的则更加丰富，如“关中”“浙东”“洛阳”“长芦”“恒春”“六尺巷”等；从地域来看，遍布五湖四海；从成分看，既有专名，也包括“州”“郡”“府”“县”“乡”“里”“省”“市”等通名。其中很多具有重要历史文化价值，属于地名文化遗产。新《条例》规定要加强地名文化遗产保护，非常及时，非常重要，也非常必要。

法规是途径，管理是方法，文化是根脉。新《条例》明确了县级以上人民政府关于地名文化保护的职责，规定“将符合条件的地名文化遗产依法列入非物质文化遗产保护范围”，指出地名行政主管部门要对“具有重要历史文化价值、体现中华历史文脉的地名进行普查”，并“制定保护名录”，“做好地名档案管理工作”，同时“国家鼓励公民、企业和社会组织参与地名文化保护活动”。这些新增内容，丰富了地名管理的内容，提升了地名文化保护的定位。

新《条例》为地名文化保护提供了法治保障，使地名文化事业迈入新时代。地名管理工作在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，朝着实现中华民族伟大复兴的目标迈进，必将迎来新阶段、谱写新篇章、开创新局面。

（作者为中国人民大学清史研究所教授）

 

地名管理法治化的进阶之路

王敬波

2020年习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话，明确提出了推进全面依法治国的总体要求，用“十一个坚持”系统阐述了新时代推进全面依法治国的重要思想和战略部署，为新时代全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。为贯彻落实习近平法治思想，2021年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，提出到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，行政执法体制机制基本完善，行政执法质量和效能大幅提升，突发事件应对能力显著增强，各地区各层级法治政府建设协调并进，更多地区实现率先突破，为到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。

地名是人们赋予行政区划、道路、建筑物、设施等自然地理实体或者人文地理实体的专有名称，不仅同规划、建设、测绘等社会管理密切相关，也事关公共安全和国家安全；不仅承载着历史传统和人文情怀，也涉及民事权利和公共利益，提升地名管理的法治化水平是推动地名管理现代化的必由之路。早在1986年，国务院就颁布了《地名管理条例》，为我国的地名管理提供了法律依据；民政部此后颁布了《地名管理条例实施细则》，进一步细化和明确了相关内容，为地名管理机关依法行政提供了更为清晰的指引。除了国家层面的行政法规和部门规章，地方性的地名管理立法也不断完善，各地制定颁布了相应的地方性法规或者地方政府规章，结合本地区特色，对地名管理进行有针对性的规范。为了进一步健全地名管理制度，推进地名管理法治化，民政部在总结地名管理工作30多年经验基础上，启动了《地名管理条例》修订工作，经过充分研究论证、广泛征求意见、严格法律审核，近日，修订后的《地名管理条例》正式公布，标志着地名管理法治化工作迈上了新台阶。

细化命名的基本规则。根据地名管理体制和地名命名权涉及的多重权利关系，命名的对象既有自然地理实体、行政区划、城市公园、自然保护地，也有村民委员会、居民委员会所在地和街路巷，还有具有重要地理方位意义的住宅区、楼宇和交通运输、水利、电力、通信、气象等设施。虽然管理体制不同，所有权性质也有差异，但都与社会公众日常生活关系密切，有的还具有特殊的历史文化价值和商业利益，因此需要遵循必要的命名规则。

新修订的《地名管理条例》第四条规定：地名应当保持相对稳定。未经批准，任何单位和个人不得擅自决定对地名进行命名、更名。第五条规定：地名的命名、更名、使用、文化保护应当遵守法律、行政法规和国家有关规定，反映当地地理、历史和文化特征，尊重当地群众意愿，方便生产生活。第九条更是进一步明确了地名的命名应当含义明确、健康，不违背公序良俗；符合地理实体的实际地域、规模、性质等特征；使用国家通用语言文字，避免使用生僻字；并明确要求一般不以人名作地名，不以国家领导人的名字作地名；不以外国人名、地名作地名；不以企业名称或者商标名称作地名。

同时，为了避免重名，明确要求国内著名的自然地理实体名称，全国范围内的县级以上行政区划名称，不应重名，并避免同音；同一个省级行政区域内的乡、镇名称，同一个县级行政区域内的村民委员会、居民委员会所在地名称，同一个建成区内的街路巷名称，同一个建成区内的具有重要地理方位意义的住宅区、楼宇名称，不应重名，并避免同音；不以国内著名的自然地理实体、历史文化遗产遗址、超出本行政区域范围的地理实体名称作行政区划专名；具有重要地理方位意义的交通运输、水利、电力、通信、气象等设施名称，一般应当与所在地地名统一。

考虑到地名牵涉面甚广，为做好衔接，新修订的《地名管理条例》特别规定，法律、行政法规对地名命名规则另有规定的，从其规定。

完善地名命名和更名的审批程序。地名的命名和更名，涉及国家安全、公共安全、民族尊严、文明风化等一系列与公共利益密不可分的方面。因此，对地名的命名和更名进行审批，是有必要的。审批作为一项行政行为，对其进行程序上的规范，是推进依法行政、建设法治政府的应有之义。新修订的《地名管理条例》第十一、十二条，较为详细和全面地规定了地名命名和更名申请的方式和材料要求，审批的主体和程序，对于规范地名审批程序具有重要的作用，有助于促进地名管理机关依法行政。